中國建設報：安徽:“樣本”破解PPP落地難

    安徽省推進PPP的做法是通過“頭腦風暴”、城市試點，形成“立體式”氛圍；通過項目示范形成可復制、可推廣、可操作性模式，從點到面突破。具有代表性的池州污水廠網一體項目和安慶外環北路項目的成功實踐，無疑為安徽省乃至全國PPP的規范運作提供了重要經驗。

    安徽省位于中國經濟版圖東部沿海和中西部的過渡地帶，GDP排名在全國中游。長期以來，滯后的基礎設施始終制約著安徽省經濟發展。近年來，安徽省城市基礎設施建設投資年平均約在1000億元，其中政府性投資約占50%，主要依靠土地出讓等方式籌集。隨著新型城鎮化的推進，預計到2020年，老城區基礎設施改造每年投資需求將攀升到1500億元，現行的資金籌集模式已難以為繼，建立政府、企業、社會資本多元投入機制，是大勢所趨、形勢所迫。為此，安徽省創新投融資機制，大力推進PPP模式，全面放開城市基礎設施投資建設運營市場。實踐證明，PPP模式的推進，為安徽省的城市基礎設施建設帶來了活力，也帶來了加速度。

    憑著一股開拓創新、攻堅克難的闖勁和干勁，安徽省對PPP的推廣和實踐要早于很多試點省份并不奇怪。在城市層面，馬鞍山市早在2003年就開始將PPP模式引入公用事業基礎設施領域，應用于燃氣、自來水、公交等項目。2004年，合肥王小郢污水處理項目開創了國內污水處理TOT運作模式的先河，為我國公用事業改革提供了成功案例。

    2013年9月，國務院印發《關于加強城市基礎設施建設的意見》，國內對于PPP模式的推廣開始提速，安徽省住房城鄉建設廳迅速成立了PPP模式專題工作組，通過召開城市基礎設施建設試點工作推進會、市政公用領域投融資改革座談會、PPP模式專題培訓會等方式，以“立體式”推進，開啟“頭腦風暴”，引導各地解放思想，轉變觀念，形成改革氛圍，增強推進PPP模式的積極性、主動性。

    項目如何落地，工作重心在基層。安徽省首批選擇積極性高、基礎條件較好的15個市縣作為綜合試點，要求每個試點市縣建立一套工作班子，出臺一個指導性文件，公布一批面向社會的基礎設施項目。同時，在給排水、垃圾處理、城市道路、污水處理及管網等行業選擇一批項目開展試點力求試點一個項目，形成一類操作規范，為全行業提供可復制、可推廣、可操作性示范。

僅2014年10月，安徽省向社會推介的第一批城市基礎設施PPP試點項目就有74個，總投資約870億元。2014年年底，財政部公布的30個PPP示范項目中安徽占了4個。各城市紛紛加速推廣自己的項目，其中很多城市專程帶著項目到合肥、上海、深圳等城市推介。池州市污水廠網一體項目已于今年1月1日按PPP模式運營管理；4月30日，馬鞍山市東部污水處理廠PPP項目開始運營；5月6日，安慶外環北路PPP項目簽約，6月6日項目正式動工。近日，記者對池州污水廠網一體項目、安慶外環北路項目PPP方案設計、招標等實踐的過程和思路進行了采訪。

      池州：可復制推廣的樣本

     池州污水廠網一體項目是財政部和住房城鄉建設部確立的第一個用PPP模式進行污水廠網建設的項目，被稱為“池州模式”。該項目成功運作的探索性意義遠遠超出了項目本身，其公開公平的競爭性特點對于加速PPP項目的市場化程度無疑具有標志性意義。

      池州污水廠網一體項目是財政部和住房城鄉建設部確立的第一個用PPP模式進行污水廠網建設的項目，受到了社會各界高度關注，被稱為“池州模式”。該項目的特點是“廠網一體、市縣一體、存量增量一體”。作為第一個國家生態經濟示范區，池州市是長江邊人口不多的江南小城。風光美、環境好，城市小、郊區面積小，污水處理廠網一體管理具有天然條件。池州污水廠網一體項目似乎天生就是一個樣本。

    南方正值雨季，雨水排放的突然放量造成污水外溢常有發生。最近，深圳水務集團派駐池州污水處理項目的副總經理趙軍有點忙。為此，深圳水務集團特地從本部調來了兩臺進口沖吸兩用清污車，解決了大問題。相對于未來26年的“婚姻”，池州市政府與深圳水務集團剛剛開始的第二次合作還處于“蜜月期”，需要磨合與銜接，對于一些小問題雙方都低聲細語、客客氣氣地協商。趙軍累并快樂著。

    一年前的5月，這個項目怎么搞，最終花落誰家誰都不確定。以往大多數PPP項目的簽約，一拖就是一年以上甚至數年，能在7個月搞定池州項目，參與方都感覺是在與時間賽跑。池州市要將污水管網和污水廠打包實行市場化特許經營，包括存量和增量兩部分。存量是當地現有的污水處理廠和管網，2005年起由深圳水務集團運營，已運營10年，希望當地政府回購；增量是要在主城區和下轄縣新建污水處理廠和管網。當務之急是解決存量部分。

    從5月進駐、開始設計方案，到尋找投資商、進行招投標和融資，位于市住房城鄉建設委員會的項目工作組始終高速運轉。方案的設計過程說斤斤計較毫不過分，甚至爭吵、拍桌子也是家常便飯。

    池州市住房城鄉建設委員會副主任余祖平告訴記者，方案最終確定社會資本與政府合作成立合資項目公司，池州市水業投資公司拿出真金白銀出資，占20%股份，由社會資本占80%控股。這是PPP項目一大特點。而以往社會資本與政府合作時，大都是社會資本完全出資，政府最初不會掏錢。

    接下來是投資人招標工作。池州市政府對有資格的企業進行了篩選，篩選的基本標準是公司規模和行業資質。外資企業受制于國家政策，多數民企受制于行業經驗。最終，北京首都創業集團有限公司、深圳水務集團、北京排水集團和安徽國禎環保節能科技股份有限公司4家公司受邀競標。為了避免在價格上惡性競爭，同時保證服務質量，該項目采取的是合理價中標，合理價中標包含成本、平均價下浮一定比例，技術實力、項目經驗、融資能力、項目報價，構成綜合競標的要素。報價之后，項目主管方還要對這些價格進行測算。測算主要是對投資商的相關成本數據進行比較，然后對其報價的收益水平、價格進行整體比較分析，再“擠擠水分”。開標結果公布，深圳水務集團憑借豐富的項目運營經驗、科學詳盡的投標方案以及在當地多年精心經營享有的品牌美譽度獲得總分第一。

    另一項招標，也就是融資招標也成了池州市政府摳門的“證據”。負責該項目全過程咨詢的大岳咨詢有限公司總監常慶海介紹，項目在融資剛開始時，并沒有準備進行招標。達成的意向是國家開發銀行牽頭的銀團貸款，實行基準利率，貸款時間為15年。但由于池州污水處理項目屬于政府購買服務的試點，能省則省是原則，因此政府方主導舉行了銀行融資招標。鑒于項目巨大的社會影響力且具有長期穩定的收益預期，各家銀行爭相加入競爭，最終實現了利率下浮10%的目標。

    池州污水廠網一體項目成功運作的探索性遠遠超出了項目本身，其公開公平的競爭性特點對于加速PPP項目的市場化程度無疑具有標志性作用。

    安慶：純公益項目PPP破題

    安慶市外環北路項目是安徽省乃至全國首例典型意義上的市政道路PPP項目，是非經營性項目采用PPP模式運作的破題之作。4.5億元建安費封頂，政府持股12%，11年運營期，其中每一個數字都是互動與博弈的結果。費用低、回報周期合理、采購過程客觀公正陽光，這正是PPP項目的價值追求所在。

    與池州污水廠網一體項目“一拍即合”相比，安慶外環北路項目中政府和企業的“你情我愿”更不容易。

    外環北路位于安慶市東北部，是安慶市中心城區主干路系統的重要組成部分，道路設計全長約14.9公里。在安慶城市近期規劃中，外環北路是連接安慶各組團的重要通道，是貫穿城區西北至東南方向的主要干道；在遠期規劃中，隨著安慶長江四橋的建成，外環北路跨江后將與318國道相銜接，是改善安慶外圍大交通格局的核心工程。

    不同于可經營性系數較高、財務效益良好、直接向終端用戶提供服務的經營性項目，非經營性的市政道路項目此前多采用BT方式進行投融資、建設及移交，不含運營環節。既要保證項目建設質量、平滑財政支出，又要尊重社會資本投資偏好，提振金融機構信心，實施方案的設計需要智慧和大量付出。

    黃梅戲是安徽的名片，安慶是黃梅戲興盛之地。天仙配是黃梅戲代表劇目，賢惠能干的七仙女和老實巴交的董永的戀愛故事家喻戶曉。有人給項目前期辦打氣：“七仙女還怕找不到婆家？”大家一笑，心里還是很忐忑。

    果不其然，2015年2月7日項目開標，13家買標書，只來了一家應標。場面冷冷清清，尷尬可想而知。在與潛在投資人的互動中，央企、大型國企等“大腕”普遍對該項目PPP模式的競爭性有抵觸情緒。

    同一時間，北京的投資人尹志國正在為找項目絞盡腦汁。北京城建設計發展集團股份有限公司是北京城建集團下屬的國有控股企業，2014年7月在香港H股上市，拓展新的產業鏈是作為公司投融資部部長尹志國的主要工作。他早就關注安慶外環北路項目，項目的規模體量很合他的“胃口”，讓他望而卻步的是對項目競爭公平性的擔憂。項目的流標反而讓他嗅到了另外一種味道。讓尹志國改變主意的還有1月1日國家開始實施的新預算法。新預算法的一大亮點是實行全口徑預算管理，安慶市人大第一時間將政府在該項目所需支出費用納入了跨年度財政預算，解決了投資人的后顧之憂。

    經過“市場測試”后，項目實施方案調整在所難免。安慶市住房城鄉建設委員會副主任何健介紹，最終方案是，該項目作為新建項目采取DBFO（設計—建設—融資—經營）的運作方式，安慶市政府授權安慶市住房城鄉建設委員會為項目的實施機構，授權安慶市城市建設投資發展（集團）有限公司作為項目政府方出資代表，與社會資本共同組建項目公司。該公司中安慶市城市建設投資發展 集團 有限公司持股比例為12％，社會資本持股比例為88％。該公司具體負責本項目設計、投資、融資、建設、運營維護、移交等。項目合作期為13年（即兩年的建設期及11年的運營期）。

    何健解釋，項目公司的主要成本包括19.76億元的工程建設總投資（含4.5億元建安費用包干）、此后每一年的運營維護費用、財務成本等。而政府給予社會資本的回報方式是政府向項目公司購買本項目可用性費用以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務費用，即政府根據績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運維績效服務費，這是一種創新政府購買服務方式?？捎眯苑召M，是合同中最關鍵、數值最大的金額。設置明確的可量化的績效指標，有效激勵社會資本以運維為導向，統籌考慮項目全生命周期成本，以實現風險最優分配與安排，是整個項目PPP設計的核心。

    通過新一輪的主動對接、不斷互動、公開推介，項目第二輪招標4月8日如期舉行。最終的評標結果競爭激烈，名列第一的可用性服務費靜態總額的報價為35億元人民幣，第二名和第三名依次相差幾千萬元。當每一家的應標數字被逐一大聲讀出，不顯山不露水的尹志國幸運地以微弱優勢笑到了最后。北京城建設計發展集團股份有限公司成為全國首例市政道路PPP項目的中標者。

    4.5億元建安費封頂，政府持股12%，11年運營期，其中每一個數字都是互動與博弈的結果，背后都是一段故事。從不同的立場看待這些數字可能感覺和心情會不一樣。如果這種博弈帶來的是公開、公平、公正，帶來的是社會資源效益的最大化，這種博弈應該發揚光大。費用低、回報周期合理、采購過程客觀公正陽光，這正是PPP項目的價值追求所在。

    外環北路是安慶市實施PPP模式的第一個項目，也是尹志國的第一個PPP項目，同吃“第一只螃蟹”，無法不令人期待。（轉自省住建廳網站）